Por Gustavo Fino*
A los fines didácticos el presente artículo propone un posible camino a la innovación de la Administración Tributaria local al plantear las características del modelo de gestión organizacional de la Agencia, sus bondades y posibles falencias frente al modelo de gestión tradicional de una Administración Tributaria.
Se utilizaron para ello los estudios teóricos del modelo de la Nueva Gerencia Pública y sus efectos “derrames” sobre varios aspectos que la comprenden tomando conceptos centrales de dicha teoría y en lo particular sobre el Modelo de Agencia para así reconocer su posible vinculación con el modelo organizacional de la Administración tributaria Local (ATL) (1), en aras de mejorar la ejecución en términos de eficacia y eficiencia de la política tributaria.
La Nueva Gerencia Pública (NGP) propone la creación de Agencias altamente autónomas (y no insertas en los típicos “ravioles” jerárquicos del Estado) que están lideradas por cuerpos de “gerentes” con objetivos predeterminados, que poseen una importante flexibilidad para alcanzarlos, y cuyo desempeño se evalúa mediante indicadores de resultados que influyen en las retribuciones que luego habrán de recibir (Abal Medina y Cao, 2003).
La NGP parte de la base del “problema de Agencia” típico que existe en las actuales organizaciones públicas latinoamericanas y en especial en las argentinas. El problema del “principal-agente” no es algo novedoso pero que condiciona fuertemente a las organizaciones públicas y a las Administraciones Tributarias en especial. Aunque las mismas, vale decir, no fueron ni son sólidas estructuras típicas weberianas, sino que presentan algunos rasgos “patrimonialistas-burocráticos” por lo que la NGP vino a traer algún tipo de salida a los problemas generados por estos modelos de gestión pública.
Hay que mencionar a las acciones y estrategias de gestión direccionadas para el ámbito público, que, si bien no se trata de nuevos modelos de reformulación de la Administración Pública en su totalidad en un sentido amplio, se trata de prácticas más o menos exitosas e innovadoras y que se han aplicado durante algún tiempo con éxito y que se limitan a diferentes niveles o campos específicos de la administración pública general y local como ser la Administración Tributaria.
Así el denominado “modelo” de la NGP reconoce básicamente a la reforma de la gestión pública como “una serie de cambios intencionales de las estructuras y procesos de organizaciones del sector público con el objetivo de que funcionen mejor (Pollit y Bouckaert, 2000).
Mientras que las burocracias estatales centralizadas se corresponden con los patrones culturales de la primera mitad del siglo XX, hoy el desafío pasa por la transformación de las organizaciones públicas siguiendo un modelo acorde con los nuevos desafíos que plantea la nueva era de la información y de las tecnologías de gestión. Especialmente, la tendencia modernizadora, pretende sustituir la la cultura weberiana presente en la Administración Pública focalizando en los resultados organizacionales, los procesos usados en la gestión y los incentivos al personal.
De este modo, las estructuras y culturas burocráticas del pasado, regidas por reglas, serán sustituidas por organizaciones más pequeñas, flexibles, autónomas y orientadas al ciudadano a fin de abocarse en los resultados de «alto impacto».
La gran mayoría de los organismos descentralizados de la Administración Pública Nacional siguen gestionando a través de un modelo que privilegia los procedimientos burocrático-legales antes que la calidad de los resultados (outputs) y de sus impactos (outcomes).
La creación de organismos con autonomía tiene al menos, base teóricas de donde fundamentarse. Una es el Modelo de Agencia (autónoma) donde se pone cierto énfasis en la especialización y en la mejora del desempeño propio al no quedar sujeto a los vicios de la Administración Pública “weberiana”.
La otra se basa en la teoría de los costos de transacción donde se acentúa la delegación de poder de autoridad en agencias “independientes” permitiendo establecer compromisos creíbles respecto de los intercambios inter-temporales en contextos de alto oportunismo político y debilidad institucional.
En términos generales, la autonomía se refiere al grado en que un organismo puede determinar de manera endógena sus preferencias y sus actividades organizacionales sin la interferencia de actores externos (Spiller y Tommasi, 2003).
El Modelo de Agencia proyectado en un ente de recaudación autónomo esta íntimamente relacionado con la “autonomía”. Este atributo característico del modelo de gestión de Agencia tiene que ver con descartar toda influencia política en las Administraciones Tributarias ya que las mismas tienen componentes altamente técnicos que deben ser mantenidos independientemente de los cambios políticos que puedan tener lugar en los gobiernos.
Una agencia autónoma, con una adecuada supervisión y control, permite un mayor grado de profesionalismo en el plantel de agentes y una mayor medida de eficacia y eficiencia en la gestión de tributos. En sí misma, la autonomía no resuelve ninguno de los problemas que aquejan al sistema tributario local, pero permite la introducción de nuevos instrumentos y una estructura organizacional más racional para lidiar con ellos, tan pronto como la Agencia Tributaria pueda tomar sus propias decisiones y asumir sus propias responsabilidades.
Debe precisarse que la autonomía representa más un cambio organizacional (modelo de gestión) que de legislación. Específicamente, en la Administración Tributaria la autonomía puede verse desde diferentes ópticas para su análisis: para definir objetivos, el diseño organizacional, el manejo presupuestario y de los recursos humanos, materiales y tecnológicos (2).
La gran cantidad de restricciones manifestadas en toda organización pública “burocrática “en cuanto a la innovación en los procesos en los que está inserto toda la gestión pública presenta un gran desafío para la adopción de nuevos modelos de gestión y en especial el Modelo de Agencia. La desburocratización, la agilización trámites y la simplificación para la determinación y percepción de tributos municipales son los caminos a seguir con el cambio de modelo de gestión hacia la innovación materializado en una Agencia Tributaria.
Sin bien, independiente de la solución institucional elegida, una efectiva Administración Tributaria requiere un cierto grado de autonomía para que las mismas tomen sus propias decisiones, basadas en consideraciones de profesionalismo y efectividad y no principalmente en consideraciones políticas.
En este sentido la búsqueda de resultados es más tangible en la Administración Tributaria que en otras estructuras de la Administración Pública debido a que su objetivo central es el de obtener los recursos monetarios para que el Gobierno pueda llevar a cabo sus políticas públicas en cuanto a la provisión presupuestaria de bienes y servicios públicos de calidad a la ciudadanía.
Pues bien, el modelo de Agencia plantea también la necesidad de introducir reformas tendientes a la flexibilización de la gestión de los recursos humanos en el ámbito de las organizaciones públicas. Dichas reformas están motivadas a partir de las rigideces propias del modelo burocrático tradicional muchas veces arraigado. Los empleados públicos muchas veces pierden el objetivo del cumplimientos de metas con tal de no apartarse de procedimientos y normas que regulan su accionar aumentando los costos de transacción internos de cada estructura estatal.
Y esta connotación negativa se nota más en las Administraciones Tributarias locales ya que los empleados de dichos organismos muchas veces “pierden” de vista el objetivo principal que es el de recaudar, conviertiéndola en organizaciones complejizadas por normativas y procedimientos arcaicos y lejanos al ciudadano-contribuyente.
Sin lugar a duda, resultaría satisfactorio y alentador, que el papel de la Agencia Tributaria deberá ser protagónico respecto de los grupos de interés que podrían afectar su normal funcionamiento, que pueden ser tanto externos (contribuyentes, usuarios, ciudadanía en general) como internos (empleados, directivos y funcionarios políticos). Cobra vital importancia la interacción que deberá lograr la AGENCIA con dichos actores.
PROPUESTA
Básicamente se trataría de reemplazar a la actual Dirección Finanzas municipal dependiente de la Secretaria de Hacienda y Finanzas por una Agencia Tributaria. No sería algo novedoso ya que muchas ciudades argentinas cuentan con agencias de recaudación apartadas de la estructura burocrática del estado pero si sería algo innovador.
La Agencia Tributaria rafaelina sería una entidad autónoma organizada dentro de la Administración Municipal con una función particular perfectamente medible para que así puedan tomar sus propias decisiones funcionales y plantearse sus objetivos de gestión, siempre bajo el lineamiento del gestor político (Intendente).
El Municipio ya cuenta con organismos autárquicos descentralizados por lo que no sería algo irracional llevar adelante el proyecto de creación de la Agencia Tributaria sino que fortalecería la gestión de la recaudación de tributaria municipal en aras de la búsqueda de la eficacia y eficiencia.
El proceso de cambio debería darse en un plazo no mayor a 2 años ya que sino se agotaría el posible cambio organizacional debido a las altas expectativas creadas y dadas como señal de innovación hacia adentro y afuera de la Administración Municipal.
Por supuesto que el cambio debería ser acompañado tanto por el estamento político como por la organización gremial municipal siempre que se comprenda que el objetivo principal es el mejoramiento de los procesos internos, el cambio de mentalidad del personal involucrado y la mejor obtención de resultados en términos de recaudación y en la minimización de los costos de cumplimiento para el ciudadano-contribuyente rafaelino.
En este caso, cuando tratamos el tema de la recaudación tributaria (propia), el tema se torna muy sensible y la transformación de la actual Dirección de Rentas municipal en una Agencia se vuelve todo un desafío para la Administración Municipal.
ATRIBUTOS QUE DEBERÍA
TENER AGENCIA TRIBUTARIA
Diversas organizaciones e instituciones relacionadas con la temática de las Administraciones Tributarias han propuesto ciertos atributos mínimos y necesarios que deberían presentar los organismos tributarios de los países.
La Agencia tributaria rafaelina no escapa a esto. Estos atributos son:
• La integridad e imparcialidad de la Administración Tributaria;
• La continuidad de la Administración Tributaria adecuada;
• La confianza de los contribuyentes en la Administración Tributaria.
Estos atributos positivos deberían lograse al cabo del tiempo de creación de la Agencia. Para ello se tomarán medidas tendientes a alcanzar y fijar todos y cada uno de los atributos.
TRANSPARENCIA
La transparencia significa que las decisiones adoptadas y su aplicación se realizan de manera que siguen las normas y las reglamentaciones. También significa que la información está libremente disponible y es directamente accesible por aquellos que se verán afectados por las decisiones de la Agencia y su aplicación. También significa que se proporciona suficiente información y que se proporciona en medios y formas de fácil comprensión.
[1] Por definición, las Administraciones Tributarias administran los impuestos, implementan y hacen cumplir las leyes impositivas y reciben sus mandatos por ley (Alink M. y Van Kommer V. (2011), Manual de Administración Tributaria)
[2] Alink M. y Van Kommer V. (2011), Manual de Administración Tributaria, págs. 144 a 146.
(*) Magister en Administración Pública - Contador Público Nacional - Docente UCSE - Cátedra Finanzas Públicas.