La Nación Argentina adopta para su sistema de gobierno la forma Representativa, Republicana y Federal.
Por lo tanto los Municipios del al provincia de Bs.As. no cuentan con carta orgánica propia, carecen de autonomía legislativa en lo que no se encuentra expresamente delegado el LEY ORGANICA DE LAS MUNICIPALIDADES, su potestad legislativa es dentro de ese marco y no pueden legislar en temas que excedan el mismo por carecer de facultades legales delegadas en forma expresa a tal fin, en tal sentido la ley provincial de fitosanitarios no delega la facultad de regular los fitosanitarios en la Municipios, sino solamente los faculta a actuar en lo rural a requerimiento de la provincia para su cooperación, el haber legislado con Ordenanzas la materia y aplicado sanciones por la justicia de faltas municipal, implica duplicar los órganos de control en la materia, dado que el Ministerio de la producción y su organismos de fiscalización como la ley de faltas agrarias son los competentes para entender únicamente en materia de fitosanitarios.-
Toda norma jurídica, como lo es una ordenanza municipal por su carácter de ley material en el ámbito de su jurisdicción territorial, debe reunir requisitos de congruencia con el sistema jurídico provincial y nacional; debe cumplir con el requisito de validez, esto es que el concejo deliberante debe sancionar una ordenanza en el marco de las atribuciones conferidas y derivadas del orden jurídico superior articulado por las constituciones nacional, provincial y leyes nacionales y provinciales, de lo contrario queda expuesta a impugnaciones sean ellas de carácter administrativo o judicial debilitando el ideal de justicia y los bienes jurídicamente protegidos que propone consagrar a nivel local.
Toda norma municipal sólo puede aplicarse en el ámbito jurisdiccional de su Partido no puede imponerse a otro municipio de allí que las regulaciones municipales enfrentan la dificultad que en el caso de zonas urbanas o residenciales extraurbanas localizadas en zonas limítrofes con otros partidos genera dobles estándares de aplicación.
Facultades y atribuciones de los Concejos Deliberantes
En términos generales, puede afirmarse que los Municipios pueden legislar sobre toda materia que no esté regulada por los niveles nacionales o provinciales, es decir y por el ordenamiento jurídico público vigente, en la Provincia de Buenos Aires los municipios poseen un poder legislativo limitado al abordaje de vacíos legislativos, cumpliendo los procedimientos de derecho público vigentes, como podemos ejemplificar en caso del Decreto Reglamentario 499/91 de la Ley 10699 que no contempla recaudos para aplicaciones terrestres en zonas periurbanas.
RESOLUCIÓN-500-2003-SENASA
En este sentido, SENASA tiene la responsabilidad de controlar la fitosanidad de los productos vegetales, y también asegurar la inocuidad alimentaria humana y animal, efectuando una correcta fiscalización de los insumos fitosanitarios y biológicos destinados a la producción vegetal, en su comercialización y empleo.
Mediante la resolución 500/2003 se crea el Sistema Federal de Fiscalización de Fitosanitarios y Biológicos. Con el objeto de lograr un control eficaz tanto de los productos como de los equipos aplicadores y, de esta manera, velar por la salud poblacional y del cuidado del ambiente, este sistema contempla la armonización de los registros del SENASA con los provinciales, estableciendo una base de datos única.
El anexo de esta resolución enumera una serie de Objetivos generales y específicos. En este sentido establece:
OBJETIVOS GENERALES:
b. Preservar el patrimonio de terceros, de los daños que pudieran ocasionarse por malas aplicaciones o por uso de productos no legítimos.
c. Optimizar y preservar la calidad de los alimentos y materias primas de origen vegetal y contribuir al desarrollo sustentable y a la disminución del impacto ambiental derivado del uso de fitosanitarios.
d. Mejorar la salud humana y la protección del ambiente.
OBJETIVOS ESPECIFICOS
b. Asegurar la trazabilidad de los fitosanitarios.
c. Corroborar la legitimidad de los productos que se comercializan, es decir que ese producto realmente haya sido elaborado por el establecimiento declarado, el que se identifica en las etiquetas o rótulos.
d. Retirar del circuito comercial los productos que no cuenten con el registro en el SENASA. Aplicar sanciones a los infractores a las normas vigentes.
e. Fiscalizar Comercios, a efectos que expendan únicamente fitosanitarios registrados en el SENASA bajo las condiciones en los que fueron aprobados y autorizada su venta.
f. Controlar que las condiciones de almacenamiento sean las adecuadas.
g. Fiscalizar el cumplimiento por parte de los actores involucrados en la cadena de sus responsabilidades enmarcadas en las normas vigentes.
h. Capacitar a los distintos agentes que forman parte del sistema.
i. Fiscalizar equipos de aplicación, capacitar aplicadores y habilitar a ambos. j. Controlar la correcta disposición final de residuos remanentes y envases.
k. Impulsar la adopción de Buenas Prácticas Agrícolas, el manejo y uso racional de fitosanitarios, el manejo integrado de plagas (MIP).
A su vez destaca que los Beneficiarios de esta disposición es tanto el país y la población en general, por la oferta de productos y alimentos de origen vegetal que cumplen con la aptitud para consumo debido al uso de los fitosanitarios según las recomendaciones técnicamente establecidas a las dosis permitidas, contribuyendo a la inocuidad de los alimentos. Por el cuidado del ambiente. El sector agrícola, usuario de los productos por cuanto el sistema vela por el uso seguro de fitosanitarios, su calidad y legitimidad. Cada agente del sistema, al hallarse respaldado en sus acciones por un sistema que asegura la calidad de productos y equipos y la capacidad y aptitud de los diferentes operadores del sistema, la Autoridad de Aplicación de las normas vigentes, puesto que el sistema de trazabilidad favorece las actividades de control que la Administración debe realizar y por el fortalecimiento del sistema de fiscalización a través de la descentralización operativa. El aplicador, mediante la capacitación específica y la utilización de equipos habilitados que permiten una adecuada aplicación, disminuyendo los riesgos del trabajo a través de la reducción de su exposición a productos potencialmente peligrosos por un adecuado manejo de los mismos.
PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Dentro del territorio de la Provincia de Buenos Aires rige la ley 10.699. Esta ley tiene en miras la protección de la salud humana, los recursos naturales y la producción agrícola a través de la correcta y racional utilización de los insecticidas, fitorreguladores, herbicidas, fertilizantes y todos aquellos otros productos de acción química y/o biológica que sean utilizados para la protección y desarrollo de la producción vegetal; también tiende a evitar la contaminación de los alimentos y del medio ambiente.
Específicamente establece que las transgresiones a la presente ley y a su reglamentación serán juzgadas y sancionadas por el Ministerio de Asuntos Agrarios. de conformidad a las normas del Decreto-Ley 8.785/77, modificado por el Decreto- Ley 9.571 (Ley de Faltas Agrarias) y las disposiciones del Reglamento aprobado por Decreto 271/78 y modificatorios.
DECRETO LEY 8912/77 DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Rige el ordenamiento del territorio de la Provincia de Buenos Aires, y regula el uso, ocupación, subdivisión y equipamiento del suelo. Esta, define: a. objetivos fundamentales del ordenamiento territorial; b. Los principios en materia de ordenamiento territorial; c. delimitación de territorios rurales y urbanos de los municipios; d. usos de suelo; entre otras cosas.
Dispone que los municipios delimitarán su territorio en:
a) Áreas rurales: aquellas destinadas a emplazamientos de usos relacionados con la producción agropecuaria extensiva, forestal, minera y otros.
b) Áreas urbanas destinada a asentamientos humanos intensivos, en la que se desarrollen usos vinculados con la residencia, las actividades terciarias y las de producción compatibles. Esta, a su vez, comprenderá dos subáreas:
- Urbanizada: Sectores del área urbana donde existen servicios públicos y equipamiento comunitario para garantizar su modo de vida pleno.
- Semiurbanizada: sectores periféricos del área urbana, que constituyen de hecho una parte del centro de población por su utilización como tal, con parte de la infraestructura de servicios y del equipamiento necesario, pero que una vez completados pasarán a constituirse en subáreas urbanizadas.
c) Áreas complementarias destinadas a emplazamientos de usos relacionados con la producción agropecuaria extensiva, forestal, minera y otros. Estas, comprenderán las zonas circundantes o adyacentes al área urbana, en los que se delimiten zonas destinadas a reserva para ensanche de la misma, y a otros usos específicos.
Las áreas urbanas y las complementarias conforman los centros de población y son partes integrantes de una unidad territorial.
En las distintas áreas podrán localizarse zonas de usos específicos de acuerdo a la modalidad, tipo y características locales, y serán: residencial, urbana y extraurbana, comercial y administrativa, de producción agropecuaria, ictícola, industrial y extractiva, de esparcimiento ocioso y activo, de reserva, ensanche, transporte, comunicaciones, energía, defensa, seguridad, recuperación y demás usos específicos.
La existencia o no de áreas, subáreas o zonas determinadas, como así la ubicación de algunas de éstas, dependerá de las condiciones propias o necesidades de cada partido.
Por otro lado, un área no definida en la mentada Ley pero resulta menester mencionarla es el Área de amortiguamiento o área buffer. Mas adelante hablaremos de ella.
RESOLUCIÓN 246/18 DEL MINISTERIO DE AGROINDUSTRIA
Esta Resolución a pesar de encontrarse actualmente suspendida por el Gobierno de la provincia, establece pautas de aplicación para el uso de fitosanitarios, y se destaca por ser más permisiva que algunas ordenanzas de regulación municipales. Con motivo de ser criticada por sectores ambientalistas, mientras permanecen sus efectos suspendidos, se determinarán nuevos criterios de uso de plaguicidas para modificarla.
En su texto original, la resolución no establece restricción de uso de productos en una extensión determinada: sólo hace referencia a la necesidad de contar con veedor en aquellos “lotes contiguos” a las zonas de amortiguamiento.
La resolución 246/18 define que deberán considerarse las siguientes “zonas de amortiguamiento”: área de población dispersa, área urbana y residencial extraurbana, campo de bombeo o batería de pozos (perforaciones utilizadas para la explotación del recurso hídrico subterráneo cuyo fin es el abastecimiento público) y zonas contiguas a los cuerpos o cursos de agua que no forman parte del lecho del mismo.
A su vez dispone que la aplicación de fitosanitarios dentro de la zona de amortiguamiento contigua a establecimientos educativos no estará prohibida, pero, cualquiera sea la modalidad de aplicación, deberá efectuarse fuera de horario escolar.
ESFERA MUNICIPAL: DILEMA DE COMPETENCIAS (1)
Adhiriendo en un todo a lo expresado por el Dr. Acuña , conforme Ut Infra se cita, procedemos a resaltar parte de su obra.
En el afán de los legisladores municipales de regular el uso y aplicación de fitosanitarios, se advierten en ciertas ordenanzas un abuso de competencias y facultades que conculca con los principios de lógica jurídica. Por un lado, controvierten la estructura jerárquica normativa que surge de la Constitución Nacional, por el otro, también conculcan con la misma Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires (LOM), cuyo art. 27º deja claro que los municipios, como tercer grado de descentralización estatal, pueden reglamentar todo aquello que no esté comprendido en la competencia provincial o nacional o sobre vacíos legislativos de la Provincia.
Por la ley 8912 le compete al municipio la responsabilidad primaria (art.70º) en el ordenamiento territorial para delimitar su territorio en áreas rurales, urbanas y complementarias (art5º); esta actividad debe cumplirla bajo el principio que “las comunas deberán realizarlo en concordancia con los objetivos y estrategias definidas por el Gobierno Provincial…”(art.3º inc.b) y debe contemplar como objetivo “posibilitar la participación orgánica de la comunidad…”(art.2º inc.f); los planes de ordenamiento físico municipal (cambio de uso de suelos, restricciones, usos específicos, etc.) podrán sancionarse por Ordenanza una vez “…que fueran aprobadas…” por el PE previo “dictamen de los Organismos Provinciales competentes…”(art.83º), queda claro que la competencia municipal no es “exclusiva”.
Respecto de la ley 10.699, muchas ordenanzas, en presunto ejercicio regular del art.27 de la LOM, establecen distancias, en áreas rurales, para aplicaciones terrestres en zonas periurbanas, no reguladas por las normas provinciales hoy vigentes como sí lo hace con las aplicaciones aéreas (2000 metros –art.38º Dec.499/91-), con distintos criterios para establecerlas y que obedecen más a “acuerdos sociales” que producto de criterios científico-tecnológicos; si bien, en algunos casos, se determinan distancias diferenciadas por la clasificación toxicológica de los productos a aplicar.
En realidad, deberíamos hablar de “restricciones administrativas” en áreas rurales e identificarla dentro de la planificación municipal como área complementaria que la ley 8912 establece, sea para ampliaciones urbanas u “otros usos específicos” (art.6º) como pueden constituirla las zonas de “uso específico” para el resguardo o amortiguamiento en la aplicación de productos químicos o biológicos a cultivos agrícolas, tales cuestiones no son abordadas por gran parte de las ordenanzas.
En relación a la competencia regulatoria y al poder de policía, se advierte en muchas ordenanzas una superflua transcripción del texto de la ley creando, en inútil duplicación, inscripciones, registros y procedimientos de habilitaciones ya existentes en ley provincial consagrando discutibles “faltas municipales” sometiéndolas a la jurisdicción municipal.
El régimen municipal vigente en la Provincia. de Buenos Aires, a diferencia de otras provincias, como Santa Fe o Córdoba, no consagra la autonomía municipal, se desenvuelve en el marco conceptual de autarquía bajo un sistema institucional territorial anacrónico de “partidos” o “distritos”, no posee municipios de “carta o convención” y su atribuciones y facultades son fijadas por la LOM y por Ordenanzas Generales Provinciales.
En este sentido, aquellas ordenanzas municipales mediante las cuales se sustituye Ley de Faltas Agrarias provincial por Faltas Municipales son dignas de reproche; puesto que la ley 10699 es categórica en su artículo 13º al establecer – como bien adelantábamos en el apartado anterior- que las transgresiones a la ley y su reglamentación “serán juzgadas y sancionadas por el Ministerio de Asuntos Agrarios” de conformidad a la Ley de Faltas Agrarias.
Muchas ordenanzas bonaerenses, en los fundamentos para establecer áreas periurbanas de exclusión o amortiguamiento o prohibiciones tecnológicas totales en el territorio (caso de pulverizaciones aéreas), invocan la “autonomía municipal” para disponer sobre su territorio, confundiendo “autonomía” con un inconstitucional concepto de “soberanía” territorial en jurisdicción municipal. Pero aun cuando la Constitución Provincial bonaerense hubiera consagrado la autonomía municipal, resulta útil citar sentencia del Superior Tribunal de Justicia (STJ)3 de Córdoba, provincia que consagra expresamente la autonomía municipal en su Constitución Provincial (art.180º a 194º) y que declaró la inconstitucionalidad de la ordenanza municipal de Mendiolaza que establecía prohibiciones totales para la aplicación de fitosanitarios. En ella el STJ citando fallo de la CSJN4 , expresa que “la determinación de la naturaleza y alcance de las potestades de los municipios, depende de la definición que de ellos efectúe el Constituyente Provincial…”, “…si bien la autonomía municipal importa el reconocimiento de un status jurídico propio, ello no significa una equivalencia jerárquica, sino que sus posibilidades de actuación deben coordinarse y armonizar con el reparto de competencias y atribuciones que efectúa la Constitución Nacional y Provincial respecto de cada uno de esos niveles de gobierno.”; más adelante señala “La autonomía…implica la facultad de dictar normas generales, pero coordinadas necesariamente con un orden jurídico superior que establece límites a esa facultad.”
ZONA DE AMORTIGUAMIENTO O BUFFER
Una zona buffer, también conocida como zona de amortiguamiento, está pensada como la superficie adyacente a determinadas áreas de protección que, por su naturaleza y ubicación, requieren un tratamiento especial para garantizar la conservación del espacio protegido, sin dificultar las actividades que en ellas se desarrollan. La instalación de zonas de amortiguamiento es una de las soluciones propuestas para minimizar la posibilidad de contaminación de zonas sensibles a los fitosanitarios. Los trabajos existentes muestran que las primeras permiten limitar el transporte de fitosanitarios hacia estas últimas.
Dentro de esta área se podrán realizar producciones agropecuarias bajo determinados criterios, pero nunca se debe considerar la exclusión de una tarea central para la sustentabilidad productiva del sector.
(1) Apartado extraído de: ACUÑA, Juan Carlos. “Agroquímicos, ordenanzas municipales bonaerenses y la ley provincial 10699/88. II CONGRESO NACIONAL DE DERECHO AGRARIO PROVINCIAL. Octubre 2013.