Por Gustavo Fino*
El artículo 5º de la Carta Magna asegura la autonomía municipal al focalizarse, principalmente, en el sostenimiento de los estados locales (Municipios y Comunas). Demás está decir que la Nación Argentina fue fruto de la unión de varias provincias allá por 1853 cuando se pasó de la Confederación Argentina a lo que hoy conocemos como República Argentina, sumándose la provincia de Buenos Aires en 1860, sellando para siempre la unión nacional.
Muchos hablan de la Constitución política (liberal alberdiana) y de los derechos establecidos para todos los habitantes de la Nación, agregándose a mediados del siglo 20 los derechos laborales consagrados en el art. 14 bis y algunos nuevos derechos (como los ambientales) en la reforma del año 1994.
Pues bien, la Constitución política establece bases mínimas para la convivencia de los ciudadanos que debe ser sostenida por un Estado que garantice una serie de derechos (políticos, económicos, sociales) que hacen que la vida en sociedad valga la pena; como contrapartida, le exige que se atenga a las reglas, es decir que acepte vivir en un Estado de Derecho, y que contribuya materialmente a sostener ese pacto mediante el pago de impuestos.
Y esa clara definición de lo que significa la imposición está definida en la separación de las competencias tributarias entre la Nación, las provincias y los estados locales. La vieja Ley de Coparticipación, que data de 1988 y que está muy desfasada respecto de la realidad actual del país, es la principal norma que fija y limita estas competencias, además de la propia Constitución nacional y las provinciales.
Ahora bien, en los último tiempos se ve con gran preocupación algunos avances sobre las competencias y roles que deben asumir las provincias y sus municipios, tratando de limitar su accionar en relación al financiamiento de esas funciones.
Y en las últimas semanas más aún, se viene instalando la idea de que los municipios aumentan el costo de productos y servicios yendo en contra de la “política de estabilización nacional” cuyo principal objetivo es reducir la tasa de inflación. Y esto merece algún tipo de reflexión; aclarar conceptualmente afirmaciones y comentarios vertidos en medios de comunicación y/o redes sociales por parte de algunos dirigentes políticos significa despejar cuestiones ideológicas que muchas veces, mediante discursos difusos y de mala fe, confunden al ciudadano común haciendo que la gente piense y actúe en consecuencia.
Cabe afirmar que no existe en la actualidad ningún estudio serio que demuestre que las tasas municipales encarecen los bienes y servicios tal como se quiere “instalar” en el imaginario popular. En nuestra provincia de Santa Fe, el llamado Derecho de Registro e Inspección (Tasa de Seguridad e Higiene e otras) en pocas actividades (comerciales e industriales) la alícuota supera el 1%.
En cambio, otras actividades como la financiera, son gravadas con alícuotas más elevadas pero nada tiene que ver con el encarecimiento del crédito bancario, cuestión que es usada como argumento por las entidades bancarias como el caso del Banco Nación, presentando medidas cautelares en los tribunales federales a fin de detener el cobro del Derecho de Registro e Inspección, justificando “desproporcionalidad” de lo cobrado por algunos municipios.
Técnicamente no pudieron ni van a poder demostrar sus argumentos -poco sólidos-, ya que sus balances así como el de otras entidades financieras no arrojaron ni muestran pérdidas por los efectos de la tributación municipal; muy por el contrario, con las famosas LELIQS u otras Letras del Tesoro engrosaron en miles de millones de pesos sus balances al prestar grandes cantidades de dinero al Estado nacional durante muchos años.
También se ve un peligroso avance contra la autonomía fiscal de los gobiernos locales cuando se presionan a las provincias para que pongan un freno a los municipios en el cobro de sus tributos. Ahora bien, la teoría del federalismo fiscal propicia que el nivel local de gobierno es el más eficiente a la hora de invertir los recursos de su propia comunidad. A veces parece que quieren descentralizar funciones y competencias a las provincias y municipios y otras veces parece que quieren centralizar ciertas decisiones en CABA.
Lo que está claro es lo que fija la Constitución Nacional en su art. 5º al decir que cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno federal garantiza a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.
Asegurar el régimen municipal no es ni más ni menos que fijar claramente sus competencias y roles (alumbrado, barrido, limpieza, salud, educación, deporte, asistencia social, apoyo a la producción entre otros roles que fueron asumiendo en las últimas décadas, algunos normativamente y otros de hecho) y los recursos para su financiamiento.
El problema es que esa asunción “forzada” de nuevas funciones por la realidades económicas sociales imperantes en las últimas décadas muchas veces no fueron acompañados de los recursos fiscales necesarios para tal fin.
Por ello resulta a todas luces un atropello y avasallamiento a la autonomía municipal limitar su poder de imposición. Si bien existen ciudades con una alta presión tributaria sin la consiguiente prestación efectiva de funciones, en otras, la calidad y cantidad de servicios públicos las hace por excelencia ser destino para el hábitat de ciudadanos de otros lugares. El ciudadano percibe y mide la calidad y cantidad de servicios públicos y por ello valida el costo de los mismos traducidos en los valores de las tasas.
Por otro lado, cabe decir que el impacto impositivo mayor en el precio final de bienes y servicios es el de los impuestos nacionales sobre el consumo como el IVA e impuestos internos y en menor medida de Ingresos Brutos (impuesto provincial). Solamente se debe leer detenidamente una boleta de luz o de gas o un ticket de combustible y se verá que el principal impuesto que afecta el precio final del bien/servicio es el Impuesto al Valor Agregado.
Lo preocupante es que en una posible reforma impositiva que se llevaría a cabo a nivel nacional no se menciona una baja del mismo. Sólo implicaría una eliminación de decenas de pequeños impuestos que casi no afectan al bolsillo del ciudadano. No por ello debe dejar de hacerse; muy por el contrario, debería tenderse a una reforma progresiva, o sea, que los impuestos afecten menos a los que menos capacidad contributiva tienen medida por los ingresos que perciben, su patrimonio o el consumo o gastos que realizan.
Pero la posible reforma no iría por ahí. Muy por el contrario, las gremiales empresarias fuerzan una eliminación del impuesto sobre los Ingresos Brutos argumentando acertadamente lo distorsivo que resulta el impuesto para las actividades económicas. Pero el problema es que, tomando como base a ciertos estudios técnicos realizados, lo quieren suplantar por un impuesto a las ventas finales, una especie de IVA provincial. Esto significaría gravar más a los bienes y servicios finales que por ende subirían los precios de los mismos, volviendo más regresivo el actual sistema tributario. Como se sabe, el impuesto sobre los Ingresos Brutos es la principal fuente de recursos propios de las provincias. No alcanza más con ajustar el gasto público: esto resultaría en menos seguridad, menos educación primaria y secundaria, menos salud, menos justicia y menos protección social. Estas son las principales funciones indelegables de los gobiernos provinciales. Si se sigue bajando la calidad de estos bienes públicos habría que preguntarse que tipo de sociedad queremos.
En cambio, sí es válido el planteo de ser más eficiente con el gasto público, eliminando gastos “burocráticos”, mejorando las compras gubernamentales y focalizando el gasto en áreas que generen alto impacto en la calidad de vida de la gente como la educación, la salud, la seguridad, la justicia, el apoyo al trabajo y la producción y la inversión en obra pública.
Pero el camino no parecería ser limitar el poder de recaudación de los fiscos locales sino más bien como se plantea desde la teoría del federalismo fiscal. Sería que la asignación óptima de los recursos fiscales esté estrictamente relacionada con la asignación de las funciones de gasto entre los niveles de gobierno. Algunos bienes públicos podrían ser descentralizados parcialmente, a fin de adecuarse a particularidades territoriales y a los mecanismos de información y control ciudadano. La descentralización política-económica y fiscal estimularía la eficiencia económica de la comunidad y de los fiscos locales.
Además se deberían evitar guerras fiscales entre los municipios, dentro de la lógica del enfoque competitivo entre fiscos, para ver quien baja más impuestos a fin de que se radiquen inversiones y generen más empleo genuino. Pero esto podría traer un efecto contrario no deseado que haría que los municipios o comunidades pequeñas más relegados seguirían perdiendo con los fiscos más avanzados agravando más desigualdades económicas, ya existentes. Esto rápidamente, como lo demuestra la realidad histórica, se traduce inmediatamente en fuertes migraciones hacia esas comunidades presionando a la oferta de los servicios públicos de las comunidades receptoras. Más bien valdría la pena el enfoque cooperativo donde deberían armonizarse los esquemas fiscales subnacionales entre sí (provincia y municipios).
Asimismo, resultaría conveniente un sistema fiscal descentralizado que sea predecible, simple y transparente, promoviendo una mayor autonomía y responsabilidad fiscal (accountability) de las comunidades locales. El gestor político local (Intendente y/o Presidente comunal) es el mejor conocedor de las preferencias y necesidades de su comunidad. Así articularía de manera más eficaz y eficiente el valor de los tributos locales con los servicios públicos que presta.
En conclusión, seguir centralizando recursos en los fiscos de mayor jerarquía en detrimento de los locales no pareciera el mejor camino, ya que limita las capacidades estatales de éstos últimos. En cambio la solución pasaría por brindarles más herramientas para sus políticas públicas. Lo gestores políticos locales son los que mejor pueden responder con eficacia y eficiencia a las demandas de sus vecinos.
(*) Profesor de Finanzas Públicas y asesor tributario de municipios y comunas.
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